我國(guó)郵輪產(chǎn)業(yè)正經(jīng)歷大挑戰(zhàn)、大變局。郵輪產(chǎn)業(yè)的“牛鼻子”問(wèn)題是加快本土郵輪的復(fù)航,帶動(dòng)郵輪經(jīng)濟(jì)的循環(huán)。特別是在國(guó)際航線停滯、國(guó)際大循環(huán)動(dòng)能弱化的背景下,要改變郵輪產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)和資源“兩頭在外”的發(fā)展模式,打通國(guó)內(nèi)市場(chǎng)供求結(jié)構(gòu),構(gòu)建超大規(guī)模國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。

目前本土疫情零星爆發(fā)、境外輸入壓力不減的情況下，郵輪復(fù)航應(yīng)該在“閉環(huán)式”的安全環(huán)境下逐步推進(jìn)，其中海上游和沿海游，由于乘客、目的地、郵輪港等各個(gè)環(huán)節(jié)都與境外隔絕，因此是相對(duì)安全可控的模式。此前“海上游”已經(jīng)過(guò)大量的研究，形成了成熟的方案，國(guó)家也出臺(tái)了一系列政策法規(guī)。然而“沿海游”的開(kāi)發(fā)還處于探索階段，存在技術(shù)和政策方面的制約，“沿海游”產(chǎn)品的大規(guī)模問(wèn)世還有待突破。為此借助長(zhǎng)三角沿海游航線的開(kāi)發(fā)，進(jìn)一步厘清沿海運(yùn)輸權(quán)等政策，形成有效的發(fā)展路徑。


沿海游航線痛點(diǎn)在于郵輪運(yùn)力不足

長(zhǎng)三角地區(qū)擁有豐富的郵輪旅游資源，依托借助長(zhǎng)三角一體化發(fā)展機(jī)遇，拓展郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展新空間，開(kāi)發(fā)長(zhǎng)三角區(qū)域沿海游航線，將有助于構(gòu)建超大規(guī)模的國(guó)內(nèi)郵輪旅游市場(chǎng)，推動(dòng)國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主的雙循環(huán)新發(fā)展格局。上海協(xié)同長(zhǎng)三角地區(qū)舟山、溫州、連云港等郵輪港口城市，依托長(zhǎng)三角腹地旅游資源,打造都市風(fēng)光、生態(tài)山水、園林古鎮(zhèn)、文化民俗等跨區(qū)域特色旅游產(chǎn)品,通過(guò)優(yōu)化資源配置、創(chuàng)新旅游產(chǎn)品和提升服務(wù)質(zhì)量豐富郵輪岸上觀光旅游產(chǎn)品,吸引國(guó)內(nèi)游客;通過(guò)多方協(xié)作做大客源市場(chǎng),實(shí)現(xiàn)港口與城市、腹地與腹地之間“面上推開(kāi)、點(diǎn)上突破、融合互動(dòng)”的協(xié)同發(fā)展局面。

目前長(zhǎng)三角沿海航行未得到有效開(kāi)發(fā)的主要原因在于郵輪運(yùn)力供給不足，特別是中國(guó)籍遠(yuǎn)洋郵輪的稀缺。由于長(zhǎng)三角沿海游航線屬于國(guó)內(nèi)運(yùn)輸業(yè)務(wù)范疇，因此內(nèi)河游輪以及外籍郵輪均無(wú)法在該航線運(yùn)營(yíng)。其中內(nèi)河游輪由于建造法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)與沿海及遠(yuǎn)洋郵輪的要求相去甚遠(yuǎn)，因而無(wú)法滿足沿海地區(qū)海況，難以保障航行安全。而外籍郵輪則由于航行權(quán)的限制無(wú)法在該地域開(kāi)航，根據(jù)1992年出臺(tái)的《海商法》第4條規(guī)定“我國(guó)港口之間的海上運(yùn)輸和拖航，由懸掛中國(guó)旗的船舶經(jīng)營(yíng)。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。非經(jīng)國(guó)務(wù)院交通主管部門(mén)批準(zhǔn)，外國(guó)籍船舶不得經(jīng)營(yíng)中華人民共和國(guó)港口之間的海上運(yùn)輸和拖航”。目前隸屬于中資公司的遠(yuǎn)洋郵輪共有7艘，均為購(gòu)自于外資郵輪公司的二手郵輪，其中僅招商維京游輪公司購(gòu)買的生產(chǎn)于2017年的招商伊敦號(hào)郵輪在2021年5月變更為中國(guó)籍，其余6艘郵輪均由于船齡限制無(wú)法改為中國(guó)籍，因此大量中資外籍郵輪無(wú)法進(jìn)入該沿海游領(lǐng)域。


沿海運(yùn)輸權(quán)根據(jù)國(guó)家需要進(jìn)行調(diào)整

沿海運(yùn)輸權(quán)是指一國(guó)國(guó)內(nèi)沿海從事運(yùn)輸貿(mào)易的權(quán)利，是國(guó)家主權(quán)的重要內(nèi)容,涉及到國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)命脈。目前世界各國(guó)普遍采取保留沿海運(yùn)輸權(quán)的政策，即僅允許本國(guó)的船舶在沿海從事運(yùn)輸，禁止懸掛外國(guó)旗的船舶在本國(guó)從事沿海運(yùn)輸貿(mào)易。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，全球共有91個(gè)國(guó)家針對(duì)本國(guó)沿海運(yùn)輸權(quán)有立法，但是該法令并非一成不變，而是根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。其中美國(guó)、澳大利亞、印度等國(guó)都曾對(duì)航行權(quán)進(jìn)行變更。

美國(guó)為振興郵輪旅游開(kāi)放至阿拉斯加航線。美國(guó)是對(duì)航行權(quán)限制最為嚴(yán)苛的國(guó)家之一，該國(guó)在1789年就制定了針對(duì)外國(guó)船舶進(jìn)行沿海貿(mào)易運(yùn)輸?shù)钠缫曅躁P(guān)稅法案。1871年又頒布了《沿海運(yùn)輸法》，禁止外國(guó)船舶從事沿海運(yùn)輸，限制外國(guó)船舶加入到美國(guó)國(guó)內(nèi)的運(yùn)輸市場(chǎng)。此后又于1920年出臺(tái)了《商船法》，重申了禁止外國(guó)船舶經(jīng)營(yíng)沿海運(yùn)輸，并明確了“美國(guó)船舶”為“在美國(guó)建造、在美國(guó)登記并為美國(guó)公民所有的船舶”。美國(guó)法規(guī)的嚴(yán)格不僅體現(xiàn)在船舶的限定上，還表現(xiàn)在覆蓋范圍的廣度上，例如美國(guó)東海岸和西海岸之間航行、美國(guó)到夏威夷等地之間、美國(guó)東海岸到阿拉斯加的運(yùn)輸均屬于沿海航行。

然而即使如美國(guó)這樣嚴(yán)苛的法令，也會(huì)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出調(diào)整，美國(guó)總統(tǒng)拜登在2021年5月24日簽署的《阿拉斯加旅游業(yè)恢復(fù)法》（Alaska Tourism Recovery Act）就是一次突破。阿拉斯加是全球重要的郵輪市場(chǎng)之一，每年吸引121萬(wàn)郵輪游客的到訪，占全球市場(chǎng)的4%。該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)極度依賴以郵輪為代表的旅游業(yè)。作為美國(guó)沿海航線，國(guó)際郵輪需掛靠加拿大港口，才能實(shí)現(xiàn)在美國(guó)本土和阿拉斯加之間的航行。由于受疫情的影響，加拿大至今仍未開(kāi)放郵輪市場(chǎng)，導(dǎo)致從美國(guó)本土出發(fā)的郵輪無(wú)法抵達(dá)阿拉斯加。為了恢復(fù)阿拉斯加的經(jīng)濟(jì)、重振郵輪旅游業(yè)，美國(guó)新法案允許國(guó)際郵輪公司直接從美國(guó)本土航行至阿拉斯加，而不必繞行第三國(guó)。

澳大利亞調(diào)整法令提升航運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)力。澳大利亞沿海運(yùn)輸權(quán)政策經(jīng)歷了巨大的轉(zhuǎn)變，該國(guó)曾長(zhǎng)時(shí)間對(duì)沿海運(yùn)輸權(quán)政策采取保留態(tài)度。根據(jù)1912年《航海條例》第六部分有關(guān)沿海運(yùn)輸權(quán)的相關(guān)規(guī)定，“沿岸運(yùn)輸應(yīng)由澳大利亞控制的、船員為澳大利亞人的船舶承運(yùn)，除非符合這一條件的船舶難以獲得或用此類船舶承運(yùn)不適當(dāng)”。該法案受到了相關(guān)行業(yè)的強(qiáng)烈反對(duì)，特別是澳大利亞商業(yè)理事會(huì)（The Business Council of Australia）認(rèn)為沿海運(yùn)輸?shù)呐涮自O(shè)施需要高昂的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，以至于削弱了該國(guó)航運(yùn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，增加了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的成本。為了提升航運(yùn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、提高海運(yùn)的效率，該國(guó)于1997年起實(shí)行沿海運(yùn)輸權(quán)自由化，允許外國(guó)籍船舶從事其國(guó)內(nèi)運(yùn)輸。

印度運(yùn)力不足倒逼沿海航行的開(kāi)放。根據(jù)印度航運(yùn)管理總局（Director General of Shipping）的要求，印度沿海港口間的運(yùn)輸只能由印度籍的船舶或由印度公民和印度公司租用的船舶承運(yùn)，但另有規(guī)定的除外。由于該國(guó)船隊(duì)無(wú)法滿足日益增長(zhǎng)的國(guó)內(nèi)運(yùn)輸需求，印度政府于2015年允許部分特定外國(guó)籍商船經(jīng)營(yíng)其國(guó)內(nèi)沿海航運(yùn)，部分放開(kāi)沿海運(yùn)輸權(quán)。由于沿海運(yùn)輸權(quán)的限制依舊存在，導(dǎo)致約1/3的集裝箱在抵達(dá)印度之前，被轉(zhuǎn)運(yùn)至新加坡、馬來(lái)西亞等轉(zhuǎn)運(yùn)中心。為進(jìn)一步發(fā)展印度沿海貿(mào)易，印度政府于2018年5月24日宣布取消印度公民或印度公司或在印度注冊(cè)的合資公司所運(yùn)營(yíng)船只才能進(jìn)行沿海進(jìn)出口集裝箱轉(zhuǎn)運(yùn)的特許規(guī)定，全面開(kāi)放了沿海運(yùn)輸權(quán)。


開(kāi)展長(zhǎng)三角沿海航線的實(shí)施建議

為了促進(jìn)航運(yùn)管理模式創(chuàng)新，近年來(lái)我國(guó)在沿海運(yùn)輸權(quán)的政策上做出了許多探索，其中沿海捎帶就是有益的嘗試。2013年9月18日國(guó)務(wù)院印發(fā)了《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)總體方案》，允許中資公司擁有或控股擁有的非五星旗船，在國(guó)內(nèi)沿海港口和上海港之間開(kāi)展沿海捎帶業(yè)務(wù)。交通運(yùn)輸部隨即于2013年9月27日發(fā)布《關(guān)于在上海試行中資五星旗國(guó)際航行船舶捎帶業(yè)務(wù)的公告》。2015年6月1日交通部印發(fā)了《交通運(yùn)輸部關(guān)于在國(guó)家自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)若干海運(yùn)政策的公告》，將該政策試點(diǎn)范圍從上海港擴(kuò)大為全國(guó)自貿(mào)港。

通過(guò)對(duì)“沿海捎帶”政策出臺(tái)過(guò)程的研究，可以看到其清晰的脈絡(luò)和邏輯。首先國(guó)家為了大力推動(dòng)自貿(mào)區(qū)的發(fā)展，提升國(guó)際航運(yùn)服務(wù)能級(jí)，發(fā)揮外高橋港、洋山深水港、浦東空港國(guó)際樞紐港的聯(lián)動(dòng)作用。其次國(guó)務(wù)院出臺(tái)了自貿(mào)區(qū)總體方案，探索形成具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的航運(yùn)發(fā)展制度和運(yùn)作模式，先行先試國(guó)內(nèi)沿海港口和上海港之間的沿海捎帶業(yè)務(wù)。最后交通部出臺(tái)了《關(guān)于在上海試行中資非直星旗國(guó)際航行船舶捎帶業(yè)務(wù)的公告》，作為方案的配套政策，形成完整的法律體系。

對(duì)于中資外籍郵輪開(kāi)發(fā)“沿海游”，可通過(guò)多種途徑進(jìn)行探索。我國(guó)郵輪產(chǎn)業(yè)處于重要的戰(zhàn)略機(jī)遇期,目前遇到的諸多問(wèn)題是中長(zhǎng)期的,不少問(wèn)題以前未曾經(jīng)歷,需要從戰(zhàn)略角度深化認(rèn)識(shí)和有效應(yīng)對(duì)。我國(guó)郵輪產(chǎn)業(yè)需要擁有更大政治勇氣和智慧，發(fā)掘國(guó)內(nèi)郵輪旅游市場(chǎng)潛力、構(gòu)建超大規(guī)模國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，推動(dòng)郵輪有序復(fù)航，推進(jìn)在郵輪產(chǎn)業(yè)政策的探索和改革。